什么是“损失和损害”基金，为何这是COP28关键议题？｜COP28前瞻

摘要： 　　“整体而言，联合国在气候变化谈判这件事情上，是一个‘气可鼓不可泄’的状态”。　　数十年来，在气候变化谈判中，“损失和损害”一直是各协约方的一个争论焦点，当《联合国气候变化框架...

　　“整体而言，联合国在气候变化谈判这件事情上，是一个‘气可鼓不可泄’的状态”。

　　数十年来，在气候变化谈判中，“损失和损害”一直是各协约方的一个争论焦点，当《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（COP28）于本周四（30日）开幕时，“损失和损害”基金也将成为议程上的重要议题。

　　何为“损失和损害”，为什么长期以来各缔约方难以就其达成协议？为何各方在将“损失和损害”基金置于世界银行（下称“世行”）管辖下看法有分歧？

　　何为“损失和损害”基金

　　对许多人来说，“损失和损害”基金的建立是COP27的一大亮点，也是易受气候影响的发展中国家所取得的一项成果。该基金旨在为最易受气候变化影响的国家提供财政援助。具体而言，“损失和损害”指的是气候变化造成的危害，尤其是那些无法通过减缓（努力减少温室气体排放）来预防或通过适应战略（适应气候变化影响的方法）来减轻的危害。

　　联合国贸易和发展会议（UNCTAD）在本月发布的《2023年最不发达国家报告》（下称“报告”）中就解释道，最不发达国家对气候危机应负的责任微乎其微，却最容易受到气候变化的影响。报告显示，2020年，在应对气候变化影响方面最为脆弱、准备最不充分的20个国家和地区中，有18个是最不发达国家和地区。最不发达国家和地区也是最难撬动投资开展适应行动的组别。因此，需要更多的财政空间来进行适应投资和融资，以弥补极端天气造成的损失和损害。

　　里夫金办公室中国/亚洲主任、全球化智库（CCG）特邀高级研究员吴昌华在接受第一财经记者专访时表示，该基金在格拉斯哥气候变化大会（cop26）刚提出来的时候，一度很“悬”，都没有让这个倡议进入正式文本，去年在埃及COP27让该基金有了地位。

　　不过，尽管这一历史性决定受到欢迎，但这只是第一步，成功与否将取决于该基金如何迅速启动。而目前各方都在呼吁，该基金要尽快开始运作。

　　需要多少资金？

　　需要多少资金来应对“损失和损害”？目前在气候变化界，一个被广泛引用的“损失和损害”所需资金数字是，到2030年每年需要4000亿美元，但随着气候变化影响的加剧，这一数字只会增加。据估计，到2050年，每年所需的资金可能高达1万亿美元或1.8万亿美元。

　　由于长期排放温室气体，发达国家被认为要主要负责承担损失和损害的成本。不过，在谈判层面，对于“损失和损害”的概念很难达成一致，部分原因是发达国家担心这会使他们面临几乎无限的资金需求。

　　UNCTAD就提出，发达国家需承诺大幅提高流向最不发达国家和地区的气候资金总量，包括提高赠款比例。此类资金还应更侧重气候适应，这是最不发达国家和地区的优先事项。

　　同时，发达国家还应承诺在2024年重新分配价值1000亿美元的特别权，用于支持最不发达国家和地区解决债务危机，使它们能够回到实现可持续发展目标的轨道上来。

　　UNCTAD在报告中表示，2023年是全球气候融资的关键一年。将于今年底召开的COP28的一项重要议程是将损失和损害基金投入运作。如果基金的运作确实能考虑到最不发达国家和地区的具体情况，那么就有可能大大提升这些国家和地区的复原力。

　　吴昌华对第一财经记者表示，目前从谈判前期情况来看，该基金暂时放在世行托管，将来如何“还是要看最终谈判成果，就如同当年做气候绿色基金一样，必须在形成决议，并履行联合国框架下基本国际法程序后才能看得更清楚”。

　　11月4日，“损失和损害”基金过渡委员会在阿布扎比举行谈判，会后达成的提议文件显示，各方代表同意“世行”将临时托管一个新的损失和损害基金，为期四年。不过可以看到的是，目前文件中对于该基金的资本化安排和预期注资规模，没有进行更细致说明。

　　此前，各方在是否应当将损失和损害基金置于世行管辖下有分歧。因为，如果该基金设在世行内部，将不具备法人资格，该基金也无法拥有独立的秘书处，这意味着该基金将受到世行政策的约束。更重要的是，该基金由世行托管，意味着该基金将不对COP方面负责。

　　吴昌华对第一财经记者解释道，由于在历史上世行在发展中国家和地区的一些消极行为，一些发展中国家和地区对世行并不信任。

　　同时，虽然世行目前换了新行长，但是以其他“局内人”的眼光看，可能世行想引入新的融资方式也不是这么容易，“此前我在一个国际会议上同世行的一位前副行长交谈，他就坚决认为世行没法作出巨大改变，因为世行此前的建制有一些根深蒂固的根基在。”吴昌华解释道。

　　不过整体而言，联合国在气候变化谈判这件事情上，是一个“气可鼓不可泄”的状态，吴昌华解释道，“虽然大家都知道COP谈判的局限性，但每年谈判都要一点一点挪动，实际效果也有进步，譬如从一个大周期上看，以减缓为例，碳排放增速的确缓缓下降了，当然整体来讲，《巴黎协定》中的所有目标确实没有全部达成。但是通过COP系列谈判，目前各方对于目标和现实之间差距的认知是前所未有的，大家危机感很强，而在每一场博弈中，大家对于其中的利害冲突和利益都看得越来越清楚。”

　　10月27日，在生态环境部例行新闻发布会上，生态环境部应对气候变化司司长夏应显就中方对COP28的谈判立场作出解释。

　　夏应显表示，发达国家应在COP28前切实兑现每年为发展中国家和地区提供和动员1000亿美元气候资金的承诺，明确适应资金翻倍路线图，为制定2025年后新的集体量化资金目标作出更大贡献。COP28应就全球适应目标达成有力决定，完成损失和损害资金机制建设，充分响应发展中国家和地区长期呼吁的资金、技术及能力建设支持需要。